提升基本服务能力 夯实惠民殡葬基础
解读《中国殡葬事业发展报告(2018-2022)》
本报记者 陈磊
殡葬是民生领域的重要内容。近年来，我国殡葬事业在诸多方面取得长足发展，但也存在一些行业乱象，比如“天价殡葬费”、殡葬用品收费不规范、“天价墓地”等，每每触动社会公众的敏感神经。
殡葬乱象为何屡禁不止？该通过怎样的殡葬改革才能真正实现“入土为安”？近日出版的、由民政部一零一研究所研创的《中国殡葬事业发展报告(2018-2022)》(以下简称殡葬绿皮书)对这些问题给出了回答。
在我国，殡葬乱象为什么时常发生？
殡葬绿皮书认为，总的来说，殡葬乱象是多种因素彼此交织导致的结果——新型城镇化以及人口老龄化进程的加快，人民群众殡葬服务个性化、多样化需求的增加，使得扩大殡葬服务有效供给更加迫切。与此同时，社会保障水平的提高和财政承受的压力日趋增大，与殡葬法律体系滞后的矛盾更加突出。
迄今为止，我国还没有一部“殡葬法”。现行的《殡葬管理条例》于1997年7月发布，实施25年来，殡葬立法理念、立法环境、立法条件、治理对象和执法手段等都发生了不同程度的改变，条例已经无法适应新时代殡葬改革的需要，也无法应对殡葬管理工作中遇到的新情况和新问题。
殡葬绿皮书认为，条例迟迟未能修订，折射出政府各部门之间以及政府和社会各界对殡葬改革的共识还难以达成，深刻地反映着殡葬改革中的一些利益关系之间仍存在着不同程度的张力甚至错位。特别是政府和市场的关系与界限方面，当前“管办分离”的殡葬管理体制改革已经形成共识，但如何正确界定公益与市场，既坚持殡葬公益属性，充分满足基本殡葬需求；又推动殡葬服务市场化，满足不同层次人群需要，尚在摸索中。
值得注意的是，殡葬公益属性与殡葬服务市场化的博弈，属于殡葬改革顶层制度设计上的分歧甚至对立，严重影响着殡葬改革的深入开展。
除了殡葬法律体系滞后之外，我国的殡葬服务设施也不容乐观。
殡葬绿皮书认为，近年来，尽管中央和各级政府部门加大了殡葬服务设施的建设力度，殡葬服务设施的数量有所增加，殡葬服务环境逐步优化，但总体上殡葬服务设施的数量依然明显不足，无法满足群众基本需求。
据民政部统计，截至2021年底，全国仍有22%实行火葬的县(市区)没有殡仪馆，推行火葬缺少设施的基本保障；全国经营性公墓仅有1443个，平均每个县(市区)不足1个，全国72%的县(市区)没有城镇公益性公墓，墓葬资源稀缺。
在殡葬绿皮书研创团队看来，殡葬基础设施的不足，一方面带来了供需矛盾的凸显，进而不可避免地带来墓地价格的虚高，为“死不起”舆论的持续发酵提供了土壤；另一方面，当民众“入土为安”的需求得不到满足时，也会滋生其他怪现象。
我国的殡葬执法体制机制也不完善。
殡葬绿皮书认为，多年来，我国殡葬服务属性不明、定位不清、执法不严、监管不力的情形一直存在。一方面，专项殡葬事务管理还没有形成系统有效管理制度，“加强殡葬执法监管”还处于试点阶段；另一方面，基层殡葬管理部门对一些违规违法殡葬行为不敢管、不愿管、管不了，现行殡葬执法体制机制亟待改革。总的来说，殡葬执法监管缺失，造成殡葬服务不够规范、违规责任小、处罚力度弱、违法成本低等后果，严重阻碍了殡葬事业的健康发展。
根据殡葬绿皮书，我国殡葬领域还存在其他问题，比如工作力量薄弱，殡葬管理机构缺少专职工作人员；公众对文明礼葬认识程度不高，移风易俗任重道远等。
一个随之而来的问题是，我国殡葬事业存在的诸多短板该如何补齐呢？
殡葬绿皮书提出的对策建议之一，是补齐服务设施短板，满足基本殡葬服务需求。大力开展火葬区尚无殡仪馆和公益性骨灰安放设施建设，加快补齐殡葬服务设施短板，多方筹措专项资金，支持落后地区进行公益性殡葬服务设施建设和改造，提升基本服务能力，夯实惠民殡葬基础。
殡葬绿皮书提出，还要加快补齐体制机制短板，创新殡葬管理和服务体系。有关殡葬事务的政府管理部门和各级殡葬管理机构，要适应新形势、应对新挑战，做好自身定位，着力转变职能、理顺业务关系、优化组织结构、提高工作效能、创新监管方式，增强公信力和执行力，形成权责统一、决策科学、分工合理、执行通畅、监管有力的综合殡葬管理体制机制。
殡葬绿皮书还建议，加快补齐工作力量短板，增强殡葬治理和服务能力。针对殡葬管理力量不足的问题，各级殡葬管理机构应根据工作需要配齐专职工作人员，尤其是要建立一支殡葬执法监察队伍。对于常态化的殡葬专项整治工作，一方面按照岗位补齐专职服务人员，另一方面要大力提升人员素质和技能水平。
民政部在部署2022年民政工作重点任务时提出，坚持殡葬服务的公益属性，破除殡葬领域利益驱动机制，减轻人民群众丧葬负担。加快补齐殡葬服务设施短板。推进殡葬移风易俗。
殡葬绿皮书研创团队一位专家告诉《法治日报》记者，殡葬改革应该坚持公益属性，即政府主导，市场参与。充分发挥政府在推动殡葬改革中的主导作用，进一步明确部门职责、理顺关系，提高政府殡葬管理、殡葬公共服务的能力和水平。对基本殡葬服务，政府要加大投入。对其他选择性殡葬服务，注重发挥市场调节作用，满足人民群众多层次需求。
殡葬绿皮书也建议，尽快补齐法规政策短板，为深化殡葬改革保驾护航。2021年，国务院已经将《殡葬管理条例》修订工作纳入年度立法计划，民政部门应推动早日完成《殡葬管理条例》的修订工作，为深化殡葬改革提供法规依据。同时，在殡葬设施规划、审批、建设、运营、监管方面和殡仪服务、生态安葬、低碳祭扫、遗体运输等方面，制定与条例相配套的专项殡葬管理制度，为深化殡葬改革提供政策依据。
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